香港特首林郑月娥提出“明日大屿”后，笔者一直关注各方辩论。发现现在的公共辩论令人失望，多多少少令人感到各方各持己见、争执不休，而且没有在核心议题上有深入讨论。

林郑月娥在今年施政报告中提出填海计划，打算打造一个1700公顷新市镇，笔者以为会有环境专家分析明日大屿具体带来的环境影响及相关挑战。有趣的是，目前争议主要在成本和收益的核算上，有人说这是“倒钱落海”，有人说政府将赚得盆满钵满。

即使一些经济学家加入辩论，也没有提供扎实的数据，目前一些说法只是建基于一些概数之上。虽政府说法是明日大屿有七成为公营房屋，不过这比之前推行的六成公营房屋、四成私营房屋的政策没有太大突破。

香港

如果是希望学习新加坡房策，最重要是改变整个土地和房屋政策，将公营房屋比例大幅上调，也就是明日大屿可以考虑完全兴建公营房屋。以此为起点，根本上改变香港房屋市场的制度格局。

香港大屿岛

从一项公共政策的评估来说，一般要考虑多个因素，比如效益（efficiency），效益评估关注投入和产出比；有效性（effectiveness），就是考察公共政策能否实现原初设定的目标；实现公平（equity），也就是持份者利益和损失得合理地分布；最后是公共政策实施后可以提高生活质量（qualityof life）。

投入和产出是当前公共辩论的焦点。林郑的理据是，虽填海造地计划耗资巨大，不过现在要务是为香港开拓更多可用土地。她另一理据是，香港的成功在于不断填海，因此可以预计此次填海也会增加香港成功的概率。而对于环境问题，林郑认为填海技术有改进，因此填海不见得会伤害环境。而一些经济学家联署声明中认为，香港经济发展的阻碍在于土地供应不足，明日大屿是所有选项中最有可能“做大蛋糕”的选项，也就是填海可以有利香港经济发展前景。

投入与产出帐相当复杂

若简单评估此投入和产出，似乎明日大屿前途一片光明。港府投入资金，之后商业用地可收获大量土地收益，经济可以得以增长；而大量公营房屋投入使用，解决许多港人的住房问题。不过在如此美好愿景中，仔细思考一番，好多疑问会从中而来。

若填海有这么大好处，也不见得会对环境有所伤害，为何香港不持续填海呢？而其他一些国家的海滨城市（不少也是土地紧缺城市），为何这些城市不大规模、持续填海呢？在不少当政者眼中，新加坡是亚洲最好的填海的前行者，好像新加坡也从来不是可以无限制、持续地填海。

新加坡填海造陆

稍有公共政策知识的人就会知道，明日大屿的投入和产出帐，事实上是相当复杂。现在预估的投入是财政储备一半左右，资金数额庞大。不过这不是最核心的问题。政府开支与私人公司的开支不同，需满足程序公义，而且要向市民负责。

花巨资填海政府需有更充分理由，因此，政府需回答好多问题，一是由私人公司来处理明日大屿开发是否可行？公营事业私有化目前有较多争议，不过政府在做类似决定时总要先问一问，是否由私人公司处理可以实现同样目标呢？不少国家都要求房地产企业开发新土地时，要保证拨出一部分房屋满足低收入阶层的购房需要。如果港府也让私人公司处理此项目，同时保证提供一定的公营房屋，是否可行呢？

当然过去香港有很多不好的例子，不过不能因噎废食。之前好多例子是政府自己没有做好规划和监管，并不等于私营模式完全不可行。与此同时，港府亲自推进的许多基建项目，投入和产出均不如之前预期的那么好。

二是政府可以将储备资金用在不同方面。香港许多公共政策，特别是社会开支方面，有很大的资金投入需求，比如退休保障、公共医疗，都是很需要政府更多投入。这些领域也是传统意义上政府应负担较多的领域。即使花一半储备开支在明日大屿，为何不要花一部分储备资金在退休保障领域呢？退休保障领域更符合当前社会公义的要求。

香港贫困人口中大量是老年人口，他们年轻时为社会做出贡献，政府理应帮助他们安度老年。当然公共医疗领域也需大量开支，虽林郑也回应说医疗开支近年来增长很多，不过有哪个项目可以与明日大屿相提并论呢？政府花大量资金填海需有更充分理由。

香港“蜂居”生活

20年后房屋如何分配很难预计而产出方面，目前可以看见最好的理由是可以改善港人住房问题。虽然当前有说法是明日大屿七成是公营房屋，不过20年后到底如何分配是很难预计的事情。比如梁振英任期的“港人港地”，雷声很大，实际成效现在也已呈现在世人面前。

而有些商人认为明日大屿土地价值极高，政府今后靠土地出让相关收益，就会给库房增加不少收入。这也是相当不可靠的说法：如果是大部分土地用做公营房屋，政府的金钱收益就不会很大；而作为商业用途，这是有可能牟利的（除了土地出让收益外，不排除大量内地买家在明日大屿购房，因此政府还可以增加许多税收），不过公营房屋用途和商业用途是两个不同目标，它们之间甚至有所冲突，因此不能期望两项产出都可以实现。

有趣的是，港府及一些为明日大屿鼓与呼者，都是将各种产出混为一谈，好像明日大屿最后可以有叠加效应，因此港府和香港民众只会获得收益，而不会有所损失。

填海造陆现场图

现在最令人担心的是填海对环境的影响，这是产出中最大的负面因素。之所以近年来香港填海项目比较少，就在于填海对环境的负面影响是难以评估。根据已有的研究，填海而来的土地对地震和洪水特别敏感。新加坡不受地震和台风等影响，也是地理上给新加坡填海的一个有利条件。

此外，填海对现有生态的改变和颠覆也是有一定的科学研究作支撑，林郑关于填海技术先进、对环境负面影响没有想像之大，也不知道是否有实证做支撑？此外，新加坡填海过程中海砂的来源是相当头痛的问题，现在香港的海砂供应渠道主要是来自内地。这不仅涉及香港与内地周边城市的关系，也涉及内地本身的政经变动。就像香港的生活供水，现在的价格已偏高，不过香港也没有其他供应方，因此这种垄断市场今后给填海会带来什么效应，现在都相当难以评估。

从有效性（effectiveness）来说，现在政府公开的目标是增加香港土地供应。不过此土地供应到底是为了解决公营房屋的供给，还是增加政府财政收入，还是给香港房地产市场的繁荣提供更多土地来源，现在是难以透过施政报告推断出来。因此，除非港府对明日大屿作出明确清晰的政策说明，不然这个大型基建项目是否可以实现原初的目标，现在无法评估。

至于明日大屿是否可增加社会的公平（equity），这也需要知道政府制订目标的原意再加之后的执行效果。如果明日大屿全部用于兴建公营房屋，是可能增进社会公平，也就是许多低收入阶层可以收益，而中产阶层还能保证既定的利益。

不过如果港府希望各种目标都可以实现，比如兴建大量公营房屋，同时也有大量私人房屋，这样不见得香港房屋市场会处于稳定状态。如果此明日大屿的“前景”特别好，也许明日大屿今后就是香港房地产市场最炙热的地方。这样的情况下，虽然有一部分低收入阶层人士的住房得以解决，不过对其他港人不见得是有好处。房地产市场并不是封闭市场，香港房地产市场要特别注意外来资金带来的影响（现在是中国内地，今后还有其他新兴国家资金流入）。

提高生活质量（qualityof life）是另一个重要评估指标。公共政策是否可以提高生活质量，是各国政府在制订政策时愈来愈重要的考虑。世界上有不少威权政府喜欢投资大型基建项目，目的是证明此政权的能力。

就像土耳其，经济处于危机中、通货膨胀率很高，外资却步不前，可是土耳其现任总统兴建全世界最大的机场。但是此类基建项目是否可给当地民众带来生活质量的提升，现在尚难判断。

具体到明日大屿，综合已有分析，除非政府承诺将此区域完全用于公营房屋及其他公共设施，否则很难说会大幅提高港人的生活质量。现在的民调也表明，明日大屿的民意基础相当弱。在这背景下，特首说若不填海造地就是“愧对下一代”，还有一些论者说反对填海者是“历史罪人”，这些“帽子”和重话多大程度上能帮助港府提高此议题的民意基础，目前还尚难以判断。不过，这些话语都可以用于港珠澳大桥和高铁项目。有趣的是，多年前政府官员及一些议员还不是特别喜欢用一些重话来辩论。

经济发展指标不止GDP和就业机会

民意基础估计是未来明日大屿是否成事的关键因素之一。不过，现在政府和一些经济学家的论调很难令人信服。比如香港最重要的是开拓更多土地，可是大部分关于土地和房屋的研究和著作都认为香港不是地少，而是分配问题，中大教授伍美琴就论及香港土地规划乱局（特别是新界土地）。事实上有为的领导盘活这些土地，就可以解决很多土地和房屋问题。

另外“香港的成功是基于不断的填海发展”，这个论断的理据更难以琢磨。香港近年来经济上算是相当成功，特别是大多数发达国家经济停滞的状态下，香港还是有2%、3% 增长率。

有趣的是，香港近年来并没有填海发展的项目，而一些人所谓明日大屿有助香港经济发展，若论GDP（本地生产总值），大型基建项目都会带来GDP 增长和促进就业。不过，经济发展指标并不止有GDP 增长和就业机会的增加。周边不少新兴经济体GDP 增长不少，就业机会也如此，不过民众的生活幸福感却没有同步改善。

假设明日大屿成为另一版本的数码港或天水围，笔者不知道此类经济增长对香港市民生活质量的改善会起到多大作用？

港房屋问题症结：试图保持公私营房屋平衡香港房屋问题一直是政府施政的难点，根本的症结还在于港府试图保持公营房屋和私营房屋的平衡。在这样的背景下，政府需满足不同利益主体的需求：房地产商、拥有私房产权者、居住公营房屋的居民、租住私有产权房屋的各类主体。

表面上，港府是面面俱到，其实难以从根本上解决问题。某种情况下，香港的房地产政策刺激了房地产市场炙热。

新加坡与香港有一个指标是比较接近的，就是人口与土地面积的比重。新加坡的做法就是将公营房屋的比例维持在八成左右。此政策取向是，一、民众有住房的基本权利，因此透过各类制度（包括新加坡公积金制度）保证大多数民众有合适住房。多数情况下，结婚后就会有组屋居住，所以一些年轻人的求婚方式就是一起去申请组屋。二、新加坡政府允许收入较高的居民拥有私人房屋（甚至低密度的市中心别墅），不过这类房屋总量占所有房屋的两成以内。

新加坡的组屋

三、新加坡政府不希望房屋市场过度活跃，特别是若房地产市场炙热引发金融等方面风险，新加坡政府会积极主动地干预（当时为应对外来资金流入房地产市场(特别是中国资金，新加坡政府先推出买家印花税，近一年后香港才跟着出台所谓的辣招）。在新加坡公共政策中，房策是最重要的民心工程，这关系到执政党在民众心目中的形象，因此大多数领袖都维持房屋政策的利民特点。

对于房地产市场的交易行为（多数组屋是购买的，因此也可以买卖），新加坡并不奉行完全的市场放任原则，“价高者得”原则并没有在房地产市场上得到全面体现。购买新加坡房屋前，购买者的身份及其他因素都是成功交易的前提条件，不是一些豪客拿一大笔资金就可买到新加坡“砖头”。

在这方面香港是过度放任。之前香港出现不少天价楼盘，房地产商透过与一些内地资金提供方的合作，释放房地产市场，使之处于炙热状态，希望引起买家跟进。此类招数在新加坡很难实施，政府在此方面的监管很细致及严格。

要从制度和分配上做根本变革

因此笔者认为，香港若要根本改变房地产市场格局、解决民众住房问题，要从制度和分配上做一些根本变革，此变革可以从明日大屿全部兴建公营房屋开始。若现任香港领导人可以这么做，那港人肩上的“房屋大山”就可以被移除。

文/吴木銮（新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授，主要研究中央、地方财政关系及地方公共治理）

原刊于《明报》